有機農業促進區的規劃課題分析

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有機農業促進區的規劃課題分析

曾旭正老師

曾旭正 教授

國立台南藝術大學 教授

2018年政府通過頒行《有機農業促進法》,這是台灣推動有機農業政策的里程碑,有了這根本法令,公私部門推動有機農業才有清楚的根據和規範。行政院農業委員會因此根據該法擬定「有機農業促進方案」,完整擘劃行政部門分工推動有機農業的行動方針與各項計畫。同時該法也規定主管機關應視其轄區條件設置「有機農業促進區」,以此作為促進有機農業發展的重要手段。

一、有機農業要有社會工程的策略

有機農業的推展以農民的意願為關鍵,是典型的社會工程,政策上必需兼顧農民的技術、社會與財務條件。此政策主要由農委會的農糧署負責,之前設定2020~2023年每年增加1500公頃有機經營含 (友善經營)的土地面積。這樣的目標有相當的挑戰,以近幾年的經驗為例,政策目標設定在2020年底有機(含友善)經營的農地達15000公頃,根據農委會官網的資訊,至2020年12月底止,有機田的面積為10573公頃,加上友善耕作的4838公頃,合計15411公頃。雖然達成政策目標,但主要是靠友善耕作的快速增加,由2017年的529公頃在三年間快速成長了5倍多(2020年為4838公頃),可見主政單位投下的莫大心力。

考量有機農業的獨特性,若能順利推展達成政策目標,其過程必然是先緩後速、廣專同步的。所謂「先緩後速」,指的是前期需要作許多的宣傳和觀念引導,協商整備產銷的模式,甚至有耐性地陪伴有意願的農民。因此初期轉作有機的人數與面積必定成長緩慢,但只要打底的工作紥實,觀念與經驗累積越過一定門檻之後,「有機」將得到社會的認同成為普遍的觀念。一旦如此,有機農作的生產與消費就會明顯擴大,政策的成果也會快速呈現。

而所謂「廣專同步」則指的是,執行手段要同時開展一般性的鼓勵措施,也要推動集中型的有機農業專區。台灣的農業生產組織以小農為大宗,因此新的政策要能照顧到分布於各地的個別農戶,透過宣傳讓有機的資訊到位,透過容易入門的見學活動讓農民眼見為憑產生信心與形成見解,再藉由鼓勵措施吸引農民嘗試轉作。廣宣的對象不應僅針對生產者,更應該針對消費大眾,提供大人小孩多樣的食農體驗,讓他們認識有機與環境的密切關係,激發其支持有機產品的行動。個別的農戶面積小但轉型相對容易;專區則面積大,有助於量的增加,但籌備費時較長,需要的資源較多,有賴政府協助。由此可知,兩者必須併行,但著力方式各有不同,而有機農業促進區則應及早起步。

二、設置專區的利基所在

設置專區來推動有機農業並非陌生之事,先行者的經驗可以成為今天推動有機農業促進區(以下簡稱促進區)的重要參考。2005年台南縣蘇煥智縣長率先於柳營鄉太康規劃有機農業專區(以下簡稱專區),是台灣第一個官方推動的專區,使用台糖土地45公頃,實際生產用地39公頃。後來陸續有11縣市26處專區加入有機農產品供應的行列,總面積達1467公頃。其中,規模最大的是花蓮縣玉里長良有機集團栽培區(250公頃)。如今要以促進區的方式推動,與專區有所不同,但其經驗仍有參考價值,應該務實地檢討後擇優用於促進區的規劃上。

在討論促進區的規劃課題前,我們應先掌握促進區的優勢。相較於一般分散的農地,促進區有下列五項優勢:集中、規模大、政府支持、產銷並重、可創地域品牌。集中而形成較大規模的生產區,有利於集中保護,也有利於集團耕作,發展大面積的計畫性生產。有政府支持則可以得到公共設施(水路、農路、集貨場等)的建設補助,在農機具、相關設備方面亦然,甚至因為對象明確,政府亦可訂定特定的獎勵項目支持促進區。與專區相比,促進區在規劃階段即重視生產與銷售的營運主體及營運計畫,較能確保開發完成之後的有效營運。促進區也支持將聚落納入範圍,有機會同時兼顧三生的內涵,呈現獨特的有機村。最後,由於規模大、有營運主體,促進區甚至可以開創地域品牌,能與有機村結合,將更有利於提高產品的附加價值。簡單歸納促進區的特性,可歸結為:「集大政府撐、產銷有品牌」。

三、規劃有機農業促進區的四大挑戰

基於前述促進區的特性,在規劃上要面對的課題主要有四:空間規劃、促進區的產與銷、經營體制、擴充願景,以下分別説明其內涵。

1. 空間規劃:選地、土地使用規劃、公用設施配置

選地條件

A.應考慮一定規模以上(目前訂10公頃)、範圍連續而完整。
B.具備生產所需之基礎條件(區域性的水源、電力、排水)。
C.無區域污染之虞(地下水、土壤、空氣污染)。
D.有提升生態價值的潛力(可發揮串連棲地的廊道角色)等。

土地使用規劃

A.田區分割方式雖然必須尊重產權,但仍應保留相隣的田可以合作大面積使用的彈性。
B.生產區的邊界應特別注意生活生產與生態的三生界面,譬如田區與生活聚落之間、田區與非有機隣田的邊界、田區與隣近重要棲地的連結方式等等。
C.交通動線影響人車進出,規劃上應儘量減少道路長度與面積,可以檢討道路寬度與路型,達到方便但不快速、可及但不密集。
D.在適當的位置種植喬木提供必要的遮蔭,也塑造生産區的景觀。

公用設施配置

A.集貨場應隣近聚落,便於人力參與。
B.農機具倉庫考慮服務半徑及規模,可集中一處或分散數處,其空間可兼農民短暫休息之用。
C.可設置適當規模的教育研習基地,結合隣近的田區專供體驗學習之用,基地內可設置室內與半戶外的講習空間,平時供農民上課及會議使用,亦可接待參訪研習。
D.公用設施的營造材料與營造方式應納入生態考量,能採用自然材料並動員使用者參與營造是最佳的方式。

2. 生產與銷售系統規劃:適地適種、合作與分工、銷售是關鍵。

對有機農業的發展,適地適種是基本的法則,但向台糖租用的土地為了配合政策,特別限制某些品項的生產,這對於促進區的生產規劃會有所影響,但應視之為促進區與區外更多農業生產區的分工。

促進區有共同經營的機制,可以主動分析市場的供需狀況,調節自身的生產計畫,甚至聯合區域內的有機生產者,合作達成計畫性生產的作用。

銷售比生產重要乃是不爭的事實,但究竟是直接接上既有的銷售管道或者能夠另闢新的行銷通路,則要視促進區的經營能量及地區的形象潛力而定。

3. 經營體制:合作社、社會企業、公司聯盟

所謂經營體制係指營運主體和它的運作制度。促進區為了擬定計畫、申請補助、內部管理及對外交涉等業務,確實需要成立營運主體,但究竟由政府直營或政府主辦再委託民間團體營運關乎地方政府之決心;若由民間承擔,其組織型態又有多樣,如合作社、公司、社會企業、社團法人、財團法人等。基於促進區兼有推廣、鼓勵及陪伴之任務,能否得到擬推廣之對象的信任是關鍵,因此具有公益形象或公信力之加持,以及是否訂定公平透明的運作制度以搏得信任,對於營運主體的起步是十分重要的,實應妥慎選擇。

4.擴充願景

促進區與專區的不同處還在於願景的寬廣度。促進區可説是永遠的進行式,其促成者動態地看待有機農業的發展,關心生產、銷售,更要關心投入者的生活。每一個促進區的起步條件不同、發展的潛力也有差異,但並不妨礙其建構更長遠的願景。或許我們可以這麼期待:理想的促進區就是一個生氣勃勃的農村,它由有機生產入手,但「有機」成為一種貫穿的哲學與態度,於是生產與生態的考量在日常的生活中自然地發生。

結語

雖然「有機農業促進方案」尚在行政程序中,但確實已架構了促進有機農業發展的七大面向:綜合規劃、國貿與交流、生產制度、驗證制度、行銷推廣、技術資材與研發、教育訓練。相信未來通過行政院審定後,即可以大步推展,有機農業的發展條件將愈來愈好。有機農業促進區的推展是其中相當重要的工作項目之一,有心的各縣市都在盤點資源物色適宜的地點,即將逐步進入規劃階段,本文提供粗淺的看法,期盼有助於規劃者擬定出具有願景又務實可行的計畫。

 

關鍵字:有機農業有機農業專區有機集團栽培區有機農業促進區

撰文:曾旭正

校稿:趙曉慧

歡迎各界傳播轉載使用,敬請標註轉載來源:須註明為「引用自『有機農業推動中心』官方網站」。

曾旭正 教授

經歷:

國家發展委員會政務副主任委員(2016年5月20日-2019年1月14日)
臺南藝術大學建築藝術研究所專任教授(兼視覺藝術學院院長)
臺南市副市長
臺南縣副縣長

專長:

社區營造
城鄉規劃

學歷:

台灣大學土木研究所博士
東海大學建築碩士
成功大學建築學士

榮譽獎項:

2006 榮獲2006年全國社區大學優良課程評選,農村教育類課程優等,全國 社區大學促進會。
2004 台南縣政府頒創意校園貢獻獎。

著作:

2010.12 《貳伍零零在77》(主編),國立臺南藝術大學。
2009.11 《在社區營造藝術》(主編),國立臺南藝術大學。
2007.01 《台灣的社區營造》,遠足文化。
2005.06 《打造美樂地:社區的公共藝術》,行政院文化建設委員會。

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